大巴山,一個自然保護區(qū)的脫貧之困

在設(shè)立自然保護區(qū)時,一些地方政府未經(jīng)科學(xué)論證就盲目申報,上級部門也未嚴格把關(guān)審核,導(dǎo)致不少沒有保護價值的場鎮(zhèn)、交通設(shè)施、工礦企業(yè)等被劃入。“有些百姓都不知道自己家的農(nóng)田什么時候就劃入了自然保護區(qū),連自己的承包地都不能種了”

一面是保護區(qū)的“帶電高壓線”,另一面則是百姓脫貧的緊迫需求,在堅持生態(tài)保護優(yōu)先的原則下,自然保護區(qū)內(nèi)貧困人口如何脫貧,綠水青山怎樣變成金山銀山,亟待破題

大巴山國家級自然保護區(qū)內(nèi)外,民眾過著兩種不同的生活。圖為保護區(qū)界碑。

新華每日電訊記者周文沖攝

新華每日電訊記者周文沖、周凱

小雪節(jié)氣剛過,大巴山又飄起了雨,天空毫無放晴跡象。在大巴山南麓的重慶市城口縣嵐天鄉(xiāng)三河村,村民劉達軒5個月前被鋸斷的左手無名指還隱隱作痛。

比起手的傷痛,他更擔(dān)心自己投入10萬元積蓄并“賠”上一根手指翻修的老屋,可能拿不到農(nóng)家樂的經(jīng)營執(zhí)照。

今年上半年開始,全國范圍內(nèi)新一輪自然保護地生態(tài)環(huán)境問題監(jiān)督檢查專項行動凌厲推進,開發(fā)侵占、私搭亂建等破壞生態(tài)環(huán)境的行為是重點查處對象。大巴山國家級自然保護區(qū)也在經(jīng)歷一場嚴格的環(huán)保清查。

秦巴山片區(qū)是國家集中連片特困地區(qū)之一,大巴山國家級自然保護區(qū)所在地城口縣是國家扶貧開發(fā)工作重點縣,全縣有8000多人尚未脫貧,其中六成以上是自然保護區(qū)內(nèi)的居民。

城口縣被劃入自然保護區(qū)的國土面積占38%,常住人口達3萬多。一面是保護區(qū)的“帶電高壓線”,另一面則是百姓脫貧的緊迫需求,在堅持生態(tài)保護優(yōu)先的原則下,自然保護區(qū)內(nèi)貧困人口如何脫貧,綠水青山怎樣變成金山銀山,亟待破題。

千萬別被衛(wèi)星遙感到

在發(fā)展農(nóng)家樂之初沒有設(shè)立針對自然保護區(qū)的準入門檻,為如今保護區(qū)內(nèi)農(nóng)家樂“是留是拆”的管理尷尬,埋下了伏筆

因為手指被鋸斷,劉達軒老屋翻修的進度比預(yù)想要慢。作為家里的頂梁柱,年逾50的他雙臂黝黑結(jié)實,雙手粗糙,原本希望借蓋新房辦農(nóng)家樂改變一家人的生活。

劉達軒的老屋位于大巴山國家級自然保護區(qū)核心區(qū),這里氣候溫和,雨量充沛,森林茂密,生活著大量的珍稀瀕危物種,是我國生物多樣性保護17個關(guān)鍵地區(qū)之一,也是世界自然基金會確定的全球233個熱點生態(tài)區(qū)之一。

按照《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》,保護級別最高的核心區(qū)禁止任何單位和個人進入,而且除非特批,連科研活動都不許進行,旅游經(jīng)營活動更是明令禁止。

前段時間,村干部給他打招呼,說新房門口不能掛農(nóng)家樂招牌,執(zhí)照也辦不了。劉達軒看得開,“反正不用拆,房子修好了,不讓搞農(nóng)家樂,大不了自己住”。

相比之下,嵐天鄉(xiāng)嵐溪村“小茅屋大巴山森林人家”老板張中艷接到關(guān)停農(nóng)家樂的通知時,心情有點沉重。

去年,當?shù)卣С执迕窀戕r(nóng)家樂,張中艷貸款90余萬元對房子進行了翻修。當時,鄉(xiāng)里不僅幫她請了專業(yè)建筑公司進行設(shè)計,還組織一批村民去外地考察了民宿建設(shè)?！叭绻荒苻k農(nóng)家樂了,我一個月3000多元的貸款怎么還?”

和張中艷一樣,準備擴建農(nóng)家樂的村民汪時申,也接到了關(guān)停通知。

他的農(nóng)家樂在城口縣北屏鄉(xiāng)金龍村猴兒溝,那里是大巴山國家級自然保護區(qū)的一段原生態(tài)峽谷,兩岸原始森林繁茂,峽谷中泉水清澈見底。

2015年,回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的汪時申拿出70萬元積蓄,將自家老屋翻修成農(nóng)家樂。汪時申立馬見到了效益,僅2017年就收入30多萬元。

這兩年,當?shù)卮迕褚布娂娹k起農(nóng)家樂。一入夏,猴兒溝20家農(nóng)家樂幾乎全部爆滿,150元一晚的床位“一床難求”。

沒想到,開在自然保護區(qū)緩沖區(qū)內(nèi)的農(nóng)家樂,給他帶來了麻煩。今年上半年,他的農(nóng)家樂被國土遙感衛(wèi)星監(jiān)測到,只能停業(yè)。

緩沖區(qū)的保護級別僅次于核心區(qū),《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》規(guī)定,緩沖區(qū)只準進入從事科學(xué)研究觀測活動,禁止在自然保護區(qū)緩沖區(qū)開展旅游和生產(chǎn)經(jīng)營活動。

汪時申心有不甘:“現(xiàn)在有衛(wèi)星遙感,看你運氣好不好,‘遙’到了就要倒霉。”

大巴山自然保護區(qū)成立于2000年,2003年經(jīng)國務(wù)院批準晉升為國家級自然保護區(qū)。保護區(qū)成立以來,森林生態(tài)系統(tǒng)及其生物多樣性得到有效保護,世界級瀕危物種崖柏等野生動植物數(shù)量種群明顯增多,甚至不少村鎮(zhèn)還有“熊出沒”。

保護有力的同時不無隱憂。大巴山國家級自然保護區(qū)涉及城口縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的56個行政村,保護區(qū)內(nèi)常住人口33499人,其中核心區(qū)2684人。近些年,本應(yīng)減少人類活動的自然保護區(qū),反而因鄉(xiāng)村旅游火爆,吸引了更多外來游客。

大巴山區(qū)夏季氣候涼爽,空氣清新,每年“火爐”重慶以及陜西、四川等周邊省份的不少市民都來山上避暑。為將生態(tài)資源“變現(xiàn)”,結(jié)合脫貧攻堅,城口縣大力鼓勵有能力的農(nóng)戶改造自有住房開辦農(nóng)家樂增收致富,打造出“大巴山森林人家”農(nóng)家樂品牌,現(xiàn)在已發(fā)展到1400多家。其中,部分“大巴山森林人家”就位于自然保護區(qū)范圍內(nèi)。

與張中艷的農(nóng)家樂一路之隔,就是大巴山國家級自然保護區(qū)管理局設(shè)立的普法宣傳碑。當?shù)匾晃桓刹空f,過去對生態(tài)不夠重視,尤其近幾年為了脫貧攻堅,基層對村民生產(chǎn)生活設(shè)施、脫貧項目等,沒有嚴格按照《條例》監(jiān)管。

在發(fā)展農(nóng)家樂之初沒有設(shè)立針對自然保護區(qū)的準入門檻,為如今保護區(qū)內(nèi)農(nóng)家樂“是留是拆”的管理尷尬,埋下了伏筆。

路只修到了半山腰

由于自然保護區(qū)開發(fā)建設(shè)“紅線”管控,當脫貧攻堅遇到“保護優(yōu)先”,出現(xiàn)有扶貧項目、資金但無法落地的尷尬局面

由于自然保護區(qū)條例對保護區(qū)內(nèi)開發(fā)建設(shè)等可能破壞生態(tài)資源行為的嚴格管控,除了農(nóng)家樂,大巴山國家級自然保護區(qū)一些道路建設(shè)、危房改造、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等扶貧“剛需”項目,也觸碰了生態(tài)紅線。

保護區(qū)原住民羅翠元對此深有體會。

她家在城口縣北屏鄉(xiāng)月峰村,村子屬大巴山南麓,海拔最高處1800米,全村100多口人全靠一條幾十年前修建的土路出行。

山上村民沒有趕集的習(xí)慣,因為下山去一趟場鎮(zhèn)要走兩三個小時。由于土路走不了大型卡車,把建材運上山的費用比建材本身還貴,山上的木房子大多破損失修。

羅翠元住的老房子,正面木板墻已變形并向內(nèi)傾斜,支撐房梁的木樁頭也已經(jīng)爛了,被鑒定為險情最高的農(nóng)村D級危房。她家也是貧困戶,門前的扶貧幫扶板上寫的致貧原因是“交通條件落后”。

今年5月,村民們終于看到了希望。鄉(xiāng)里決定用扶貧項目資金,將“致貧路”硬化成“致富路”,改善山上村民出行條件。路從山腳向山頂修,石料已堆在路兩邊,眼看就要鋪到羅翠元家門前,卻在半山腰停工了。

鄉(xiāng)里也是被環(huán)保督查通報才知道,自然保護區(qū)對開挖土石方、硬化道路等建設(shè)項目有嚴格限制。“國家級自然保護區(qū)內(nèi)修路要到國家相關(guān)部委審批”,北屏鄉(xiāng)黨委書記李成江很為難,對于這樣一個村級小項目,審批成本太高。

最終,這條“致富路”只修到自然保護區(qū)邊界,成了“斷頭路”。保護區(qū)外是新鋪的水泥路,保護區(qū)內(nèi)還是土路。

李成江說,在北屏鄉(xiāng)像羅翠元這樣需要易地搬遷和危舊房改造的還有58戶,但因為不通路,建房成本較高,按期完成脫貧攻堅目標“兩不愁、三保障”中的“住房安全有保障”任務(wù)難度較大。一方面是嚴格的保護區(qū)管理規(guī)定,另一方面又有脫貧攻堅的時間表,新建項目沒法實施,已建成的項目存在違規(guī)風(fēng)險,“我們基層是既困惑又無奈”。

路沒修上來,也“坑苦”了來月峰村投資的一家企業(yè)。

這家企業(yè)在山上流轉(zhuǎn)了200多畝閑置土地種植獼猴桃?，F(xiàn)在路不通,獼猴桃運輸成本太高,經(jīng)營難以為繼,投入全部“打了水漂”。地里荒草已有一人多高,村民們的土地流轉(zhuǎn)費也沒了著落。

“本來是一個能帶動百姓增收的生態(tài)農(nóng)業(yè)項目,現(xiàn)在沒做成,這個老板還在埋怨我把他忽悠過來。”李成江說。

“后來有些好項目,我也只能忍痛拒絕,保護區(qū)內(nèi)沒法搞?！崩畛山f,“村民上火,我心里也著急。”

同樣的問題也困擾著江奉武,35歲的他是城口縣最年輕的處級干部之一。

3年前,江奉武從縣委宣傳部副部長轉(zhuǎn)任嵐天鄉(xiāng)黨委書記,有干勁、有想法的他為大山溝里帶來“產(chǎn)業(yè)上山、人口下山、游客進山、產(chǎn)品出山”的發(fā)展思路。

脫貧攻堅在嵐天鄉(xiāng)火熱進行,到去年,嵐天鄉(xiāng)農(nóng)民人均純收入由2014年的5480元上升到12600元。

今年10月,江奉武獲得由國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室評選頒發(fā)的2018年全國脫貧攻堅獎創(chuàng)新獎。在他的脫貧創(chuàng)新項目中,有一個小項目他格外用心,策劃論證了兩年多,可剛上馬就被叫停?！熬拖癖划旑^澆了一盆冷水?！苯钗湔f。

今年4月底,這個用江奉武的話說“集鄉(xiāng)村農(nóng)耕旅游體驗中心和農(nóng)產(chǎn)品交易中心為一體”的鄉(xiāng)村扶貧“眾創(chuàng)空間”基地在嵐天鄉(xiāng)試營業(yè)?！稗r(nóng)民以土地形式入股,村集體組織每年保底分紅6萬元。項目作為龍頭,能帶動當?shù)?000多名農(nóng)民就業(yè)增收?！?

江奉武躊躇滿志:“鄉(xiāng)里撂荒土地等閑置資源盤活了,把老百姓也帶活了,脫貧就不愁了?！?

可是,“眾創(chuàng)空間”只開了一周,江奉武就收到了拆除整改的通知。原因是“眾創(chuàng)空間”位于自然保護區(qū)實驗區(qū)內(nèi),其中的步道、廣場存在未批先建等問題?！拔耶敃r在外地學(xué)習(xí),等回來已經(jīng)拆掉了,沒保住?！苯钗湔f。

當?shù)鼗鶎痈刹空f,國家、市縣針對脫貧攻堅出臺了易地扶貧搬遷、農(nóng)村人居環(huán)境改造、生態(tài)產(chǎn)業(yè)等大量扶貧政策和項目,但是由于自然保護區(qū)開發(fā)建設(shè)“紅線”管控,當脫貧攻堅遇到“保護優(yōu)先”,出現(xiàn)有扶貧項目、資金但無法落地的尷尬局面。一方面百姓脫貧愿望強烈,另一方面政府卻“有心、有力、使不上勁”,給脫貧攻堅工作帶來較大困難。

都是當初亂“劃”惹的禍?

要解決自然保護區(qū)生態(tài)保護與脫貧攻堅“撞車”問題,應(yīng)實事求是對部分劃定不合理的自然保護區(qū)調(diào)整規(guī)劃,將生態(tài)保護價值不大、人口密集的區(qū)域調(diào)整出自然保護區(qū)

研究自然保護區(qū)政策的專家表示,中西部的一些自然保護區(qū)內(nèi)還有部分貧困人口,建設(shè)項目動輒違法,給脫貧攻堅帶來了法律障礙。如重慶市18個深度貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)中,有7個涉及自然保護區(qū),自然保護區(qū)中的貧困人口如何脫貧需引起重視。

而自然保護區(qū)的劃定也成為“眾矢之的”。專家表示,在設(shè)立自然保護區(qū)時,一些地方政府未經(jīng)科學(xué)論證就盲目申報,上級部門也未嚴格把關(guān)審核,導(dǎo)致不少沒有保護價值的場鎮(zhèn)、交通設(shè)施、工礦企業(yè)等被劃入。

大巴山國家級自然保護區(qū)在最初劃定時,嵐天鄉(xiāng)全鄉(xiāng)包括場鎮(zhèn)都劃在保護區(qū)中。村民種的厚樸、杜仲等中藥材已成材卻不敢去收,因為刮樹皮、砍伐樹木就是觸碰了保護紅線。江奉武說,“有些老百姓都不知道自己家的農(nóng)田什么時候就劃入了自然保護區(qū),連自己的承包地都不能種了?！?

西南大學(xué)生命科學(xué)院副院長鄧洪平教授表示,在2000年前后,全國各地掀起自然保護區(qū)建設(shè)高潮,保護區(qū)數(shù)量井噴,僅重慶一地,一年就成立了近20個保護區(qū)?！氨M管在當時城鎮(zhèn)大開發(fā)的背景下,成立保護區(qū)對生態(tài)環(huán)境起到了搶救性的保護作用,但也遺留下一些問題?，F(xiàn)在回頭看,出問題較多的自然保護區(qū),基本上都是成立在這個無序發(fā)展的階段?！?

鄧洪平說,當時成立保護區(qū)工作比較粗放,就是幾個人坐在辦公室里拿鉛筆在地圖上一勾一劃,保護區(qū)就劃成了。只要有縣級政府的一紙批文就能成立保護區(qū),說某某鄉(xiāng)某某村劃入保護區(qū)范圍,沒有實地的勘邊確界,沒有科考、規(guī)劃和功能區(qū)圖,較為隨意。

“部分保護區(qū)劃定時不夠科學(xué),過于求大,不少人口密集的場鎮(zhèn)也被劃入保護區(qū)內(nèi),保護區(qū)內(nèi)原住民較多,不僅不利于管理,原住民的發(fā)展訴求也必然會與保護區(qū)的生態(tài)紅線‘撞車’。”鄧洪平說。

搶“劃”保護區(qū)背后,有利益驅(qū)動。大巴山國家級自然保護區(qū)管理局一位干部表示,2000年左右保護區(qū)劃定時,大家都以為劃的面積越大,相應(yīng)的保護資金就會越多,對于一個“缺錢花”的山區(qū)貧困縣,無疑十分具有吸引力。

以前各地爭著上馬保護區(qū),現(xiàn)在因為環(huán)保督查“動真格”,保護區(qū)管理走向規(guī)范,一些地方“談保護區(qū)色變”,生怕被保護區(qū)的“緊箍咒”套住,搞起開發(fā)建設(shè)束手束腳,又千方百計調(diào)減面積。

“想調(diào)減的保護區(qū)太多,我們在國務(wù)院排了10多年,去年終于批準我們調(diào)減15%的面積?！贝蟀蜕絿壹壸匀槐Ｗo區(qū)管理局一位干部說。

也許是未雨綢繆,在那次調(diào)減中,城口縣將重點打造的亢谷旅游度假區(qū)項目調(diào)出了自然保護區(qū)范圍。

李成江、江奉武等基層干部認為,要解決自然保護區(qū)生態(tài)保護與脫貧攻堅“撞車”問題,應(yīng)實事求是對部分劃定不合理的自然保護區(qū)調(diào)整規(guī)劃,將生態(tài)保護價值不大、人口密集的區(qū)域調(diào)整出自然保護區(qū)。對于保護對象價值重大、與原住民發(fā)生沖突的保護區(qū),可結(jié)合脫貧攻堅,有步驟、分區(qū)域?qū)嵤┥鷳B(tài)搬遷,同時贖買核心區(qū)和緩沖區(qū)的非國有土地。

鄧洪平教授表示,我國自然保護區(qū)制度的完善需要一個過程,過去由于歷史原因,出現(xiàn)了區(qū)劃不合理、家底不清楚、監(jiān)管不到位等問題,現(xiàn)在需要加快完善保護區(qū)管理機制,既要從嚴追責(zé)保護區(qū)生態(tài)破壞行為,也要對符合調(diào)規(guī)條件的保護區(qū)實事求是優(yōu)化空間布局,集中力量實現(xiàn)“應(yīng)保盡?！?。

即便重新科學(xué)劃定,自然保護區(qū)事實上也“進易出難”。國家自然保護區(qū)條例規(guī)定:“在批準建立之前區(qū)內(nèi)存在建制鎮(zhèn)或城市主城區(qū)等人口密集區(qū),且不具備保護價值的自然保護區(qū)可申請調(diào)整”。但是在國家對生態(tài)保護日益重視的背景之下,撤銷自然保護區(qū)或大幅調(diào)減自然保護區(qū)面積鮮有先例。

發(fā)展和保護如何兼顧?

“只有解決保護區(qū)內(nèi)貧困問題,減輕百姓對保護區(qū)的生存依賴性,保護區(qū)的保護壓力才會減小”

在自然保護區(qū)成立前,部分原住民靠砍伐樹木、開山采石收入可觀。保護區(qū)成立后,不僅這些破壞生態(tài)的生產(chǎn)生活方式被明令禁止,根據(jù)國家自然保護區(qū)條例,自然保護區(qū)內(nèi)開展開墾、放牧、采藥等農(nóng)事活動也可能違規(guī)。

今年上半年開始,城口縣在大巴山自然保護區(qū)開展新一輪檢查專項行動,依法行政,重點查處亂采濫伐、私搭亂建等破壞生態(tài)環(huán)境的行為。

李成江、江奉武等基層干部表示,在自然保護區(qū)脫貧攻堅中,改變原住民多年來“靠山吃山”的生產(chǎn)習(xí)慣十分重要,這就要求著重抓好產(chǎn)業(yè)建設(shè),依托自然保護區(qū)良好的生態(tài),合法合規(guī)發(fā)展旅游等生態(tài)產(chǎn)業(yè),實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”。

保生態(tài)也要保民生。城口縣目前正在堅持“保護優(yōu)先”的前提下,加大民生保障力度,積極研究適合自然保護區(qū)的生態(tài)產(chǎn)業(yè)脫貧項目,精準施策,引導(dǎo)原住民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式,全力以赴啃下自然保護區(qū)脫貧這塊“硬骨頭”。

“只有解決保護區(qū)內(nèi)貧困問題,減輕百姓對保護區(qū)的生存依賴性,保護區(qū)的保護壓力才會減小?！崩畛山f。

一個好消息是,自然保護區(qū)內(nèi)的脫貧困境已經(jīng)引起更高層的注意。李成江說,前段時間中央巡視組來到月峰村、金龍村調(diào)研保護區(qū)脫貧?！翱h里也讓各部門把保護區(qū)內(nèi)脫貧攻堅的‘剛需’項目報上來,應(yīng)該就是要研究政策解決。”李成江說,僅僅是道路建設(shè)項目,北屏鄉(xiāng)就報了十條路。

可是,陣痛總不可避免。不少基層干部群眾呼吁,在未來自然保護區(qū)的嚴格規(guī)范管理下,保護區(qū)的一些人可能減少收入,不能讓他們做出了犧牲卻被遺忘在大山,應(yīng)盡快為保護區(qū)內(nèi)原住民制定生態(tài)效益補償政策,參照當?shù)孛撠殬藴氏蛟∶癜l(fā)放補貼。

生態(tài)護林員是其中一種“補償”方式。這個已在重慶全市貧困地區(qū)為1萬多個建檔立卡貧困戶精準“輸血”的項目,也惠及到了大巴山自然保護區(qū)。一些留在山上的貧困原住民就地轉(zhuǎn)化為生態(tài)護林員,森林管護費成為他們新的收入。

江奉武希望,多增加一些這種生態(tài)公益崗位,既保護生態(tài)又可增加貧困戶收入。

還有的人在嘗試新的綠色產(chǎn)業(yè)。在大巴山上,既能利用自然資源,又合法合規(guī)的養(yǎng)蜂產(chǎn)業(yè)正在興起。大巴山國家級自然保護區(qū)管理局局長張世強表示,中蜂養(yǎng)殖是保護區(qū)力推的產(chǎn)業(yè),“山里沒有比這個更生態(tài)環(huán)保的產(chǎn)業(yè)了”。

年輕人云松辭去了上海一家國企穩(wěn)定的工作,回到老家城口縣,自學(xué)養(yǎng)蜂技術(shù),70桶中蜂每年收入近10萬元。春天大巴山百花盛開,云松的蜂蜜三個月就賣斷貨,“山里土蜂蜜不愁賣,最關(guān)鍵的是不破壞環(huán)境?！痹扑烧f。

但改變并不容易。現(xiàn)在,自然保護區(qū)的“從嚴管理”,讓一部分“靠山吃山”的原住民不知所措。

前陣子,劉達軒把家里的10多頭牛全賣了?！笆种笖嗔?養(yǎng)牛有些吃力,再說保護區(qū)里以后可能養(yǎng)不了牛了?！?