賈麗萍：健全農(nóng)村環(huán)境綜合治理體系

當前，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境與城市生態(tài)環(huán)境的治理和保護相比，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境問題還沒有得到明顯改善，形勢依然比較嚴峻?！?016中國環(huán)境狀況公報》顯示，廣大鄉(xiāng)村地區(qū)的生態(tài)環(huán)境整體質(zhì)量偏低，主要包括：耕地質(zhì)量問題、耕地退化等問題嚴重；過度使用農(nóng)藥和化肥導致的農(nóng)業(yè)面源污染；對水體和土壤的有機污染；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活中垃圾隨意堆放焚燒對大氣的嚴重污染；農(nóng)村環(huán)境設(shè)施落后，環(huán)保投入不足，等等。

通過對我國三個生態(tài)文明試驗區(qū)的農(nóng)村環(huán)境問題進行法制分析，發(fā)現(xiàn)試驗區(qū)環(huán)境立法中存在城鄉(xiāng)二元不平衡的結(jié)構(gòu)，即相比城市生態(tài)文明建設(shè)的立法研究與立法實踐較為先進、成熟的現(xiàn)狀，農(nóng)村生態(tài)文明立法體系探索依然滯后，在一定程度上制約了國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)?！拔拿鞅旧砭褪怯筛鞣N規(guī)則和習慣組成的制度?！?015年中央一號文件首次提出推進農(nóng)村法治建設(shè)以加強農(nóng)村生態(tài)保護。但是，當前，生態(tài)文明立法依然側(cè)重以城市為中心，立法上存在的城鄉(xiāng)不公平導致農(nóng)村環(huán)境綜合治理體系不健全，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是農(nóng)村生態(tài)立法數(shù)量少。與農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)相關(guān)的法規(guī)規(guī)章數(shù)量偏少、難成體系，農(nóng)村生態(tài)立法數(shù)量遠不如城市生態(tài)立法數(shù)量。二是農(nóng)村生態(tài)立法條文較少涉及。雖然當前三個試驗區(qū)的生態(tài)立法覆蓋了污染防治、資源保護、生態(tài)治理等多方面的內(nèi)容，但是，沒有把農(nóng)村生態(tài)立法當成系統(tǒng)性工程，相當一部分內(nèi)容規(guī)定缺乏綜合性、系統(tǒng)性、全局性的考量，目前，側(cè)重以控制工業(yè)污染為主、以改善城市環(huán)境質(zhì)量為目標的立法目的，一定程度上邊緣化農(nóng)村生態(tài)保護問題。以大眾關(guān)切的大氣污染問題為例，有的省專門出臺了《機動車排氣污染防治條例》，但是規(guī)定的內(nèi)容只集中于城市交通大氣污染治理方面。2017年，有的省實施了《大氣污染防治條例》，單從法規(guī)命名上看這是一部綜合類的有關(guān)大氣污染治理的地方性法規(guī)，然而這部法規(guī)除去總則和附則兩章，其他主體章節(jié)立法設(shè)計基本集中于工業(yè)和城市大氣污染治理，對于廣大農(nóng)村中存在的農(nóng)業(yè)垃圾、秸稈隨意堆放焚燒造成的污染大氣問題卻較少涉及。三是缺乏專門針對農(nóng)村環(huán)境保護的省級統(tǒng)領(lǐng)性法規(guī)或規(guī)章。福建還沒有出臺相關(guān)的專門性法規(guī)或規(guī)章。四是現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村生態(tài)文明的立法散見于不同的地方性法規(guī)規(guī)章中，有關(guān)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的重要保護或者防治對象的重點立法相對滯后。在不同的農(nóng)村生態(tài)重點立法對象或重點立法領(lǐng)域，三個試驗區(qū)都存在立法滯后性問題。目前，農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)仍存在上述諸多問題亟待改善，農(nóng)村生態(tài)立法現(xiàn)狀無法滿足國家生態(tài)文明試驗區(qū)建設(shè)的需要。

十八屆五中全會要求必須加快對生態(tài)環(huán)境短板進行補齊，標志著我國生態(tài)文明建設(shè)新階段的到來，已經(jīng)從理論探索進入到制度實踐。如今，探討生態(tài)文明試驗區(qū)立法存在的問題，需要研究解決具有核心意義的關(guān)鍵問題，毋庸置疑，農(nóng)村環(huán)境成為影響生態(tài)文明水平的主要難點與障礙。當前，需要進一步加強城鄉(xiāng)一體化的立法保障，補齊農(nóng)村生態(tài)建設(shè)短板，將農(nóng)村環(huán)境立法和城市環(huán)境立法放在平等重要的位置，才能更好地建立起以可持續(xù)發(fā)展為目標的資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會。

加強立法。要完善農(nóng)村生態(tài)文明法律體系，必須從立法層面對涉及農(nóng)村環(huán)境保護、資源節(jié)約、污染治理等問題給予特別關(guān)注，摒棄過去不合理分配城市和農(nóng)村立法資源的方式。 根據(jù)我國幅員遼闊、不同的生態(tài)文明試驗區(qū)之間經(jīng)濟社會、生態(tài)環(huán)境情形迥異的現(xiàn)狀，應(yīng)針對本試驗區(qū)的農(nóng)村環(huán)境情況制定農(nóng)村環(huán)境法規(guī)規(guī)章，因地而異，鼓勵區(qū)域立法創(chuàng)新。

建立農(nóng)村環(huán)境整治財政投入機制和管理機制。針對當前農(nóng)村環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、環(huán)保資金投入不足的問題，要建立農(nóng)村環(huán)境整治財政投入機制和管理機制，在設(shè)立專項資金管理的同時，確保資金的適度傾斜，鼓勵社會資本參與多元化的農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營。

通過激發(fā)農(nóng)民參與環(huán)保工作的積極性來提升農(nóng)村環(huán)境保護工作。要調(diào)動更多農(nóng)村居民積極參與環(huán)保工作，讓他們對農(nóng)村環(huán)境污染進行有效監(jiān)督，實際參與的同時對農(nóng)村環(huán)境保護有更多的感觸，并出謀劃策制定農(nóng)村環(huán)境保護法律，為國家建設(shè)環(huán)境友好型社會貢獻力量。地方政府應(yīng)加大力度宣傳農(nóng)村環(huán)境保護法律法規(guī)，使每位農(nóng)村居民都明白鄉(xiāng)村環(huán)境保護的重要性，增強居民整體的法律意識，并在現(xiàn)實生活中增強維權(quán)意識，拒絕農(nóng)村污染行為，切實解決農(nóng)村環(huán)境污染問題。

內(nèi)化生態(tài)文明的信仰。尋求多途徑增強農(nóng)村居民環(huán)保意識，一方面能夠讓更多的環(huán)境保護人士開展下鄉(xiāng)活動，向農(nóng)村居民宣傳環(huán)保的重要性，另一方面可以在農(nóng)村地區(qū)通過環(huán)境污染難題的解決，讓農(nóng)村居民對環(huán)境保護產(chǎn)生共鳴，并積極幫助地方政府搞好農(nóng)村地區(qū)環(huán)境保護工作。在通過嚴密的法律保護生態(tài)環(huán)境的同時，要重視內(nèi)心教化，在全社會營造尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的良好氛圍，讓保護生態(tài)文明意識深入人心。針對生態(tài)文明教育法規(guī)缺失的問題，要盡快制定出臺相關(guān)法規(guī)，做好生態(tài)文明教育的頂層設(shè)計，實現(xiàn)生態(tài)文明教育常規(guī)化、系統(tǒng)化。

2014年修訂的《環(huán)境保護法》第33條提到了對農(nóng)業(yè)環(huán)境的保護，推動農(nóng)村環(huán)境綜合整治，體現(xiàn)了我國生態(tài)文明建設(shè)的迫切要求?！豆腆w廢物污染防治法》第49條也作出了明確規(guī)定：“農(nóng)村生活垃圾污染防治的具體辦法，由地方性法規(guī)規(guī)定?！钡?，現(xiàn)實是，有的省份沒有出臺相關(guān)的地方性法規(guī)。國家環(huán)境立法不可能涉及所有方面，試驗區(qū)的地方立法機關(guān)應(yīng)當充分發(fā)揮地方環(huán)境立法的補充作用，為治理本行政區(qū)域的農(nóng)村環(huán)境問題提供充分的法律依據(jù)。事實證明，只有完善農(nóng)村生態(tài)文明法律體系，農(nóng)村生態(tài)才能得到進一步保護。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平和公民科學文化素養(yǎng)的提高，社會各界都普遍意識到生態(tài)是一個整體，非政府組織、綠色團體、研究機構(gòu)、企業(yè)、社區(qū)以及個人，以各種方式參與和支持農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)，將進一步完善農(nóng)村生態(tài)文明法律體系。