巨變鄉(xiāng)村該如何治理——專訪華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院院長鄧大才

圖為鄧大才（右一）在基層調(diào)研。

本報(bào)記者李朝民楊瑞雪

改革開放40年以來，中國農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了翻天覆地的變化，這些變化無疑對鄉(xiāng)村治理提出了新的挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)村治理作為國家治理體系的重要組成部分，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基石。如何認(rèn)識變化中的鄉(xiāng)村治理？巨變下的鄉(xiāng)村治理又該何去何從？為解答這些問題，日前，本報(bào)記者專訪了華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院院長鄧大才。

記者：改革開放40年，特別是新世紀(jì)以來，中國農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了怎樣的變化？這些變化對鄉(xiāng)村治理有什么影響？

鄧大才：改革開放40年來，中國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化。中國農(nóng)村已經(jīng)從一個(gè)同質(zhì)社會(huì)轉(zhuǎn)變成一個(gè)異質(zhì)社會(huì)、差異社會(huì)、分化社會(huì)，從一個(gè)靜態(tài)社會(huì)變成了一個(gè)流動(dòng)社會(huì)。而且分化還在加劇、流動(dòng)還在加速，這些變化都會(huì)深刻影響著鄉(xiāng)村治理。

從經(jīng)濟(jì)層面來看，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化。一方面農(nóng)業(yè)從“主業(yè)”變成了“副業(yè)”，另一方面農(nóng)業(yè)從“致富產(chǎn)業(yè)”變成了“生存產(chǎn)業(yè)”，農(nóng)民收入的78%來自于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)村結(jié)構(gòu)的巨變深深地影響著鄉(xiāng)村治理基礎(chǔ)，分化社會(huì)則增加了治理的復(fù)雜性。

從社會(huì)層面來看，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)生巨大變化。一是大部分的農(nóng)民在外部打工，特別是年輕人不想務(wù)農(nóng)，不會(huì)務(wù)農(nóng)，也不想待在農(nóng)村，農(nóng)村只是流動(dòng)社會(huì)的一個(gè)終點(diǎn)。二是農(nóng)民的教育程度大幅提高，法律意識、權(quán)利意識、自主意識大大增強(qiáng)。農(nóng)民的流動(dòng)性使中國成為一個(gè)流動(dòng)的大國，勞動(dòng)力和人口凈流出使農(nóng)村逐漸空心化、衰敗化。流動(dòng)的農(nóng)民和空心化、衰敗化的農(nóng)村增加了鄉(xiāng)村治理的困難性。而農(nóng)民教育程度的提高，法律意識、權(quán)利意識、自主意識的增強(qiáng)則給鄉(xiāng)村治理提出了巨大的挑戰(zhàn)。

從國家層面來看，治理結(jié)構(gòu)發(fā)生廣泛變化。隨著國家治理能力的增強(qiáng)，國家提供了越來越多公共服務(wù)，支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的投入也越來越多。一是農(nóng)村公共服務(wù)逐年增多；二是大量的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和村莊整治的投入；三是國家重大改革政策的實(shí)施，如土地確權(quán)、三權(quán)分置、集體產(chǎn)權(quán)股份權(quán)能改革等；四是國家重大的攻堅(jiān)政策，如精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興等。國家與鄉(xiāng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻的變化。國家越來越多通過直接、間接的方式介入鄉(xiāng)村社會(huì)，增加了鄉(xiāng)村治理的資源，推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理的改革。

顯然，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)、治理結(jié)構(gòu)的變化改變了鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)，結(jié)構(gòu)的巨變也給鄉(xiāng)村治理帶來了挑戰(zhàn)，使鄉(xiāng)村治理更加困難、復(fù)雜、多變。面對這些變化，需要前瞻性地從整體上對中國鄉(xiāng)村治理體系進(jìn)行戰(zhàn)略性重構(gòu)。

記者：據(jù)您了解，在鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)巨變的背景下，各地有哪些比較好的探索？

鄧大才：當(dāng)前一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，他們在治理體系、治理架構(gòu)、治理方式等方面進(jìn)行了可喜的探索。

治理體系的調(diào)整探索。廣東是中國改革的排頭兵，珠三角地區(qū)是發(fā)展的領(lǐng)頭羊，在發(fā)展中最先遇到、也經(jīng)常遇到其他地區(qū)尚沒有遇到的問題。如何應(yīng)對農(nóng)村快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如何管理龐大的集體資產(chǎn)，如何分配巨大的集體收益等治理難題等都需要探索和創(chuàng)新；農(nóng)民權(quán)利意識、法律意識、自主意識增強(qiáng)，也需要在治理中予以滿足。因此當(dāng)?shù)卣鶕?jù)這些特點(diǎn)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)自治和村務(wù)自治。地方政府加大了農(nóng)村的公共服務(wù)力度，每個(gè)村都成立了公共服務(wù)站。因此形成了黨支部、村委會(huì)、股份合作社、服務(wù)中心的鄉(xiāng)村治理架構(gòu)，基本滿足了治理的需求，但是各治理主體之間的關(guān)系并沒有完全理順。四川成都、福建廈門也在治理體系方面進(jìn)行了類似的調(diào)整探索。

治理方式的調(diào)整探索。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村社會(huì)的分化，形成不同的利益群體和不同的階層，這些利益群體有不同的訴求，不能簡單運(yùn)用行政方式，也不能簡單使用自治手段。因此，廣東東莞和佛山、浙江溫嶺和侗鄉(xiāng)、四川成都等地開始在村莊法定治理架構(gòu)的基礎(chǔ)上設(shè)立理事會(huì)、董事會(huì)、懇談會(huì)、議事會(huì)、協(xié)商會(huì)、老人會(huì)、慈善會(huì)等社會(huì)組織，允許這些組織自主組織、自主管理、自我服務(wù)，協(xié)助村“兩委”治理鄉(xiāng)村。在不同的地區(qū)，這些社會(huì)組織的權(quán)利和功能不同，有些有決策功能，有些只有議事功能，有些只有建議功能，有些僅僅協(xié)商而已。無論如何，這些體制外的社會(huì)組織都起到了重要的治理作用，發(fā)揮了決策、協(xié)商、調(diào)解、動(dòng)員、凝聚、監(jiān)督等功能，滿足群眾自主治理的需求，滿足了不同群體的治理需求。

治理手段的調(diào)整探索。在浙江和廣東等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)探索德治、自治、法治手段的進(jìn)行組合式治理。弘揚(yáng)農(nóng)民的傳統(tǒng)美德、培育農(nóng)民公共精神，通過德治降低自治、法治的成本。在多種治理手段中，以自治為體，德治和法為用，能夠自治解決的自治解決，不能自治解決的通過法治解決，探索德治、自治、法治手段結(jié)合的治理新體系。

治理層級的調(diào)整探索。經(jīng)濟(jì)的復(fù)雜性、社會(huì)的多元性，傳統(tǒng)“鄉(xiāng)政村治”，特別是以村莊為單元的治理可能無法適應(yīng)地方的需求。廣東的清遠(yuǎn)、湖北的秭歸、廣西的宜州等地，開始探索選擇適應(yīng)的自治單元，尋找同質(zhì)性群體、利益相似的區(qū)域，鼓勵(lì)小單位自治。特別廣東清遠(yuǎn)將自治下移與層級整合結(jié)合起來，即將自治下移到利益相似、同質(zhì)性強(qiáng)的自然村，在原有村莊層面整合自治、行政、經(jīng)濟(jì)資源建立公共服務(wù)中心，前者保證自治的有效性，后者保證行政與服務(wù)的規(guī)模性。

治理理念的調(diào)整探索。傳統(tǒng)的治理主要有兩個(gè)特點(diǎn)，一是被動(dòng)解決，二是外部解決，即農(nóng)民很少參與，依賴村“兩委”解決治理問題。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，這種外部被動(dòng)式治理已經(jīng)無法適應(yīng)農(nóng)村治理的需求。因此，廣東的云浮、福建的海滄推進(jìn)共同締造，實(shí)施共謀、共建、共管、共享、共評的治理方式，即村莊的發(fā)展、建設(shè)和治理不僅僅是村“兩委”的事，也不僅僅是政府的事，而是農(nóng)民自已的事，創(chuàng)新了鄉(xiāng)村治理模式，從管理轉(zhuǎn)向治理，從行政轉(zhuǎn)向自治。

記者：巨變鄉(xiāng)村的治理，應(yīng)該注意哪些問題？

鄧大才：鄉(xiāng)村治理應(yīng)尊重農(nóng)民權(quán)利、尊重農(nóng)民自治、提供多元參與平臺(tái)、機(jī)制，同時(shí)保證國家行政和服務(wù)應(yīng)有的調(diào)節(jié)力度，以法治為本，自治、行政、服務(wù)護(hù)航。鑒于此，我認(rèn)為，中國鄉(xiāng)村治理要處理好以下幾對關(guān)系：

行政與自治。隨著國家對農(nóng)村行政治理力度增強(qiáng)，公共服務(wù)增多，基礎(chǔ)設(shè)施投入增多，國家對鄉(xiāng)村治理的介入越來越多，越來越頻繁，因此逐漸打破了改革初期的“鄉(xiāng)政村治”格局。處理好行政與自治、服務(wù)與治理的關(guān)系，要堅(jiān)持兩個(gè)原則：一是直接進(jìn)入原則，國家能夠直接與個(gè)人和家庭發(fā)生關(guān)聯(lián)的，可以依法直接關(guān)聯(lián)；二是行政自治化的原則，如果需要村莊參與、協(xié)助、協(xié)調(diào)的，可以將行政或者服務(wù)自治化，通過村民自治完成行政或者服務(wù)。

單一與多元。為了應(yīng)對差異社會(huì)、分化社會(huì)、異質(zhì)社會(huì)，需要建立多中心治理體系，能夠社會(huì)自治就自治，能夠村莊自治的就村莊自治，能夠項(xiàng)目自治的就項(xiàng)目自治。通過分權(quán)、授權(quán)、創(chuàng)設(shè)權(quán)來建立多個(gè)自主的治理中心，鼓勵(lì)多元主體參與治理，鼓勵(lì)多種手段并用，發(fā)揮多元治理的“乘數(shù)效應(yīng)”。從而解決人們對治理的需求，解決單一中心治理成本過高、人們的治理訴求無法滿足的根本問題。

權(quán)力與權(quán)利。國家、地方、村莊在鄉(xiāng)村治理過程中，要注意權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。雖然運(yùn)用權(quán)力力度大，速度快，效率高，但是弊端也很多，造成權(quán)力對權(quán)利的侵犯。因此國家、地方、村莊在鄉(xiāng)村治理過程中，要合理劃分權(quán)力和權(quán)利的邊界，根據(jù)輔助原則，能夠權(quán)利解決的就用權(quán)利解決。權(quán)力只能是最后的手段，保障的手段，而不應(yīng)代替權(quán)利，更不應(yīng)取消權(quán)利、侵蝕權(quán)利。

權(quán)利與責(zé)任。對于參與的農(nóng)民而言，也應(yīng)該處理好權(quán)利與責(zé)任的關(guān)系。在治理過程中，我們也發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民重權(quán)利，但是輕義務(wù)，重利益，輕責(zé)任。其實(shí)權(quán)利與義務(wù)、利益與責(zé)任是相對的，如果只偏向一方，同樣無法進(jìn)行有效治理。有效的治理和善治需要良好的民情條件，即人們的公共精神、參與精神、責(zé)任精神、規(guī)則與法治精神。所以，在鄉(xiāng)村治理過程中一方面要尊重、保障農(nóng)民的權(quán)利，另一方面也要培養(yǎng)人們的公共品格和規(guī)則意識。

政治與多治。最近幾年我們黨加強(qiáng)了基層組織建設(shè)，成效顯著，尤其必要。其實(shí)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是最大的政治，是最需要的政治，我們要在保障黨的核心領(lǐng)導(dǎo)下，處理好政治與自治，即政治與村民自治、村務(wù)自治、經(jīng)濟(jì)自治、社會(huì)自治等“多治”關(guān)系，處理好政治與行政和服務(wù)的關(guān)系。

記者：在現(xiàn)實(shí)情況下，您認(rèn)為比較理想的鄉(xiāng)村治理應(yīng)該是什么樣的？

鄧大才：我認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效治理，必須超越“鄉(xiāng)政村治”的治理原則，實(shí)施“多維互動(dòng)”。所謂多維互動(dòng)治理，就是打破“鄉(xiāng)政村治”的分層治理、分類治理的格局，根據(jù)治理的基礎(chǔ)和條件，整合與利用多元治理主體、多種治理方式、多樣治理手段、多類治理資源，建構(gòu)上下、左右互動(dòng)的治理格局。多維互動(dòng)治理的核心理念是：民主、參與、責(zé)任、合作與權(quán)利。根據(jù)結(jié)構(gòu)巨變后的治理?xiàng)l件、治理基礎(chǔ)和治理需求，多維互動(dòng)治理可以分為四類治理方式：

集成式治理。對于一些涉及利益比較多、人口比較多、矛盾比較多且復(fù)雜的問題，可以采取集成式治理方式，即將行政的、法治的、德治的、自治的力量，各個(gè)層級的力量組織成一個(gè)治理中心，運(yùn)用多種治理手段、多種治理資源進(jìn)行集成式治理。

差異化治理。針對不同的區(qū)域，不同的人群，不同的事情，可以采取不同的治理方式，制訂不同的治理原則，如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)自治與村務(wù)自治分離；在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，則鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)自治與村務(wù)自治合二為一。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，鼓勵(lì)社會(huì)自治；在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鼓勵(lì)村民自治；在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中鼓勵(lì)實(shí)施項(xiàng)目自治。

自主性治理。在鄉(xiāng)村社會(huì)，不管國家力量、地方力量多么強(qiáng)大，也不管村莊治理能力多強(qiáng)，都得以農(nóng)民為治理主體，實(shí)施自主性治理。農(nóng)民自主治理是鄉(xiāng)村治理的核心、主體、主導(dǎo)，任何力量都不可取代。

多中心治理。分化社會(huì)主體多元，多元社會(huì)需求多樣，差異社會(huì)類型多樣，因此需要針對不同的主體、群體、事件進(jìn)行多中心治理。各個(gè)治理中心以農(nóng)民為服務(wù)對象，以農(nóng)民為治理主體，各治理中心之間權(quán)利相同、地位平等。