實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接重在建立長效機(jī)制

【學(xué)習(xí)貫徹黨的十九屆五中全會(huì)精神】

作者：中國社會(huì)科學(xué)院貧困問題研究中心主任、研究員 吳國寶

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（后面簡稱《建議》）把不斷鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果、扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略列為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)，將實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接作為未來五年全國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重點(diǎn)任務(wù)。

《建議》中提出的實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，包含了遠(yuǎn)比字面含義豐富的戰(zhàn)略意涵，是對(duì)未來五年甚至更長時(shí)間全國農(nóng)村減貧和發(fā)展戰(zhàn)略及其路徑的謀劃，為今后推動(dòng)減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，統(tǒng)籌納入鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，需要全面理解《建議》中論述問題的戰(zhàn)略意義，準(zhǔn)確把握實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接的意涵和內(nèi)在邏輯，關(guān)鍵在于建立鞏固拓展脫貧成果的長效機(jī)制。

鞏固脫貧成果是實(shí)現(xiàn)有效銜接的前提和基礎(chǔ)，是一項(xiàng)長期任務(wù)

鞏固脫貧成果是一項(xiàng)長期的任務(wù)，需要予以高度重視。鞏固脫貧成果意味著脫貧人口收入水平能夠保持穩(wěn)定、“兩不愁三保障”成果能夠穩(wěn)固、脫貧人口返貧和新生貧困現(xiàn)象得到有效控制。要鞏固脫貧成果，就必須鞏固為脫貧成果提供支持的物質(zhì)基礎(chǔ)和制度保障。其一，必須鞏固和加強(qiáng)物質(zhì)及經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，這包括支撐脫貧戶收入的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及相應(yīng)的創(chuàng)收能力，支撐“三保障”的基本公共服務(wù)以及支撐產(chǎn)業(yè)、就業(yè)與基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施等，尤其要做好易地扶貧搬遷后續(xù)幫扶、脫貧地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和穩(wěn)定就業(yè)等方面的工作。其二，鞏固脫貧的物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，必須建立和完善保障這些物質(zhì)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)有效運(yùn)轉(zhuǎn)的長效機(jī)制。其三，鞏固脫貧成果需要穩(wěn)定脫貧人口對(duì)政策和幫扶工作的預(yù)期，過渡期內(nèi)，要嚴(yán)格落實(shí)“四不摘”政策。其四，鞏固脫貧成果還必須傳承和發(fā)揚(yáng)從脫貧攻堅(jiān)工作中凝練出的精神，繼續(xù)提升扶貧對(duì)象的內(nèi)生動(dòng)力、維持幫扶單位對(duì)脫貧人口的關(guān)愛、傳遞社會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體的愛心，繼續(xù)傳承和發(fā)揚(yáng)脫貧精神。

鞏固拓展脫貧成果是鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)路徑，也是實(shí)現(xiàn)有效銜接的基本戰(zhàn)略

脫貧縣的鄉(xiāng)村振興要以鞏固脫貧攻堅(jiān)成果為基礎(chǔ)，通過拓展脫貧攻堅(jiān)成果來實(shí)現(xiàn)同鄉(xiāng)村振興的有效銜接。從這個(gè)意義上來看，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果應(yīng)該包含4個(gè)方面的意涵，一是提高脫貧攻堅(jiān)的標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量，不斷提高包括脫貧戶在內(nèi)的農(nóng)民收入和民生保障水平，提高脫貧人口和脫貧項(xiàng)目的質(zhì)量，推進(jìn)脫貧地區(qū)接續(xù)發(fā)展。二是拓展脫貧攻堅(jiān)的受益范圍，將原來只有扶貧對(duì)象享受的優(yōu)惠政策和福利，如教育、健康保障等方面的政策優(yōu)惠范圍適當(dāng)延伸。對(duì)防范脫貧攻堅(jiān)中的“懸崖效應(yīng)”、優(yōu)化鄉(xiāng)村振興的社會(huì)環(huán)境具有重要意義。三是根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的要求拓展發(fā)展領(lǐng)域，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。四是將脫貧攻堅(jiān)中對(duì)鄉(xiāng)村振興有價(jià)值的發(fā)展及治理經(jīng)驗(yàn)，包括管理體制、治理機(jī)制和政策等，融入鄉(xiāng)村振興，最終實(shí)現(xiàn)融合。

鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接需要國家減貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型

實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接有兩大任務(wù)。一是通過鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，探索脫貧縣鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和路徑選擇，實(shí)現(xiàn)縣域發(fā)展從脫貧攻堅(jiān)向鄉(xiāng)村振興的過渡和銜接；二是從國家層面看，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，要實(shí)現(xiàn)國家扶貧戰(zhàn)略從精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略轉(zhuǎn)向鄉(xiāng)村振興新戰(zhàn)略的銜接。通過探索鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的制度安排、實(shí)現(xiàn)路徑，總結(jié)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下國家鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、縮小城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展差距和居民生活水平差距，從而達(dá)到共同富裕的戰(zhàn)略支持。

實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是動(dòng)態(tài)的探索過程

實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接是動(dòng)態(tài)的，也是一個(gè)不斷探索和完善的過程。其過程涉及到多個(gè)重要方面，如領(lǐng)導(dǎo)、組織和治理制度的調(diào)整，脫貧攻堅(jiān)政策的退出和調(diào)整，脫貧攻堅(jiān)形成資產(chǎn)的清算和處置等等。這些問題都需要組織不同類型的脫貧地區(qū)開展試驗(yàn)，總結(jié)可行的方案，根據(jù)各地的條件，先行先試、分類推進(jìn)。

實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接關(guān)鍵是要建立長效機(jī)制

實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，關(guān)鍵在于建立鞏固拓展脫貧成果的長效機(jī)制，加強(qiáng)減貧法治建設(shè)。

一是建立低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶機(jī)制。建立低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶機(jī)制，需要明確低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶在國家扶貧戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的地位，明確低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶原則、主要幫扶方式、資源保障機(jī)制以及相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任機(jī)構(gòu)、治理體系。

二是結(jié)合鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)，建立和完善脫貧地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)制度。脫貧攻堅(jiān)期的交通、水利、能源、通信、環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施，是鞏固拓展脫貧成果和推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，需要盡快建立和完善脫貧地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)制度，明晰各個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)和管護(hù)責(zé)任，確定合適的管護(hù)形式和制度，明確管護(hù)經(jīng)費(fèi)來源。

三是建立扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)運(yùn)營、管理和分配制度，推動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。脫貧攻堅(jiān)期間投資建設(shè)了大量的歸集體所有且形成固定資產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施及扶貧車間、扶貧基地等扶貧項(xiàng)目。這部分資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)、收益和分配不僅影響資產(chǎn)的安全，也影響脫貧攻堅(jiān)成果的鞏固。需要建立健全扶貧項(xiàng)目資產(chǎn)管理體制和運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的扶貧項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)制度，切實(shí)維護(hù)農(nóng)村集體和農(nóng)民群眾的合法權(quán)益。

四是建立和完善低收入人口和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的就業(yè)支持和保障制度。為有勞動(dòng)能力的脫貧和低收入人口提供就業(yè)支持和保障，事關(guān)脫貧成果的鞏固拓展。應(yīng)該在推進(jìn)包容性充分就業(yè)戰(zhàn)略、總結(jié)已有就業(yè)扶貧政策的基礎(chǔ)上，探索、建立和完善脫貧和低收入人口就業(yè)支持和保障制度。繼續(xù)為脫貧和低收入人口提供就業(yè)技能培訓(xùn)，促進(jìn)就業(yè)信息分享；繼續(xù)在東西勞務(wù)協(xié)作、創(chuàng)造就近就業(yè)機(jī)會(huì)、分配等方面向脫貧和低收入人口傾斜，同時(shí)建立包括農(nóng)村勞動(dòng)力在內(nèi)的失業(yè)保險(xiǎn)和就業(yè)救助制度，加強(qiáng)就業(yè)保障。

五是建立和完善基本公共服務(wù)供給和提升保障制度。要鞏固拓展義務(wù)教育、基本醫(yī)療保障成果。建立和完善基本公共服務(wù)供給和提升保障制度勢(shì)在必行，為此首先需要建立和完善基本公共服務(wù)供給和保障機(jī)制，使城鄉(xiāng)和區(qū)域均等化程度不斷提升，并建立和完善相應(yīng)的責(zé)任體制、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、資源相對(duì)均衡配置機(jī)制以及監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制；建立和完善保障脫貧地區(qū)、脫貧人口、低收入人口和其他脆弱人口基本公共服務(wù)供給的長效機(jī)制，特別是在基本公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和配套、運(yùn)行經(jīng)費(fèi)、資源配置和能力建設(shè)等方面。

六是完善社會(huì)保障和社會(huì)救助制度。養(yǎng)老、醫(yī)療等社會(huì)保障和低保、特困人員救助供養(yǎng)、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等社會(huì)救助，是鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果的重要制度保障。要完善和加強(qiáng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果中的基礎(chǔ)性作用，根據(jù)發(fā)展水平和財(cái)政能力逐步提高保障標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化支付程序、增加使用和支付的便利性；加快社會(huì)救助法的立法、完善社會(huì)救助法對(duì)脆弱群體的救助標(biāo)準(zhǔn)、程序和管理，更好地發(fā)揮社會(huì)救助在鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果中的基礎(chǔ)性和補(bǔ)充性作用。

七是完善東西協(xié)作扶貧等社會(huì)扶貧制度。東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援、社會(huì)力量參與幫扶，是具有中國特色且行之有效的社會(huì)扶貧制度，在我國脫貧攻堅(jiān)任務(wù)中發(fā)揮了重要的積極作用。要在總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)協(xié)作互助、共贏、奉獻(xiàn)相結(jié)合的原則，建立和完善東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援的長效機(jī)制。通過完善準(zhǔn)入、稅收減免、信息共享、購買服務(wù)等政策引導(dǎo)，逐步建立和完善個(gè)人和社會(huì)組織等社會(huì)力量共同參與扶貧的長效機(jī)制。

八是完善防止返貧和新生貧困監(jiān)測(cè)幫扶機(jī)制。減少和防止已脫貧人口返貧和滋生新的貧困人口是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的內(nèi)在要求?！秶鴦?wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于建立防止返貧監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制的指導(dǎo)意見》確定了防止返貧機(jī)制建立的基本原則和防止返貧的幫扶措施?，F(xiàn)在需要根據(jù)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后新的形勢(shì)，結(jié)合已有的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，完善防止返貧和新生貧困監(jiān)測(cè)和幫扶機(jī)制。重點(diǎn)是進(jìn)一步明確和動(dòng)態(tài)調(diào)整返貧和新生貧困監(jiān)測(cè)和幫扶的對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化監(jiān)測(cè)和幫扶對(duì)象確定程序，細(xì)化和規(guī)范監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)來源和質(zhì)量控制，完善幫扶措施并提高多種幫扶措施的協(xié)調(diào)性。

九是建立易地扶貧搬遷脫貧人口的基層治理和社會(huì)融入幫助機(jī)制。在做好易地扶貧搬遷脫貧人口的就業(yè)、創(chuàng)收和基本公共服務(wù)保障等后續(xù)幫扶工作的同時(shí)，建立易地扶貧搬遷脫貧人口的基層治理和社會(huì)融入幫助機(jī)制也顯得尤為重要。要加強(qiáng)和改善易地扶貧搬遷集中安置社區(qū)的基層組織建設(shè)和制度機(jī)制建設(shè)，使搬遷脫貧戶的需求和訴求能夠得到合理有效的滿足。同時(shí)通過建立和完善搬遷人口社會(huì)融入幫助機(jī)制，讓搬遷人口盡快完成再社會(huì)化過程。

十是適時(shí)加快推動(dòng)扶貧的法治建設(shè)。法治化建設(shè)是鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、實(shí)現(xiàn)扶貧制度化規(guī)范化的基礎(chǔ)性工作。我國要加快推進(jìn)扶貧開發(fā)法治建設(shè)，通過扶貧立法確定我國扶貧工作的長期性，界定政府和社會(huì)等不同主體在扶貧中的法律責(zé)任，確定扶貧的主要方式及資金保障，規(guī)范扶貧治理和扶貧主體的行為。