城市更新，建設“近悅遠來”美好城市。
2018年以來，我市啟動實施了城市提升行動計劃，今年6月又制定出臺了《重慶市城市更新管理辦法》，持續(xù)推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善和品質(zhì)提升。
在實施城市更新行動中，我市取得了哪些成效?面臨哪些難題?如何更好推進?怎樣確保既要“面子”好看，更要“里子”好用?8月27日，市政協(xié)召開五屆二十二次常委會會議，常委們聚焦“加快我市城市更新行動，打造高品質(zhì)生活宜居地”展開了重點協(xié)商。
協(xié)商前，市政協(xié)各參加單位及常委、委員們先后圍繞城市更新核心政策創(chuàng)新、創(chuàng)新老舊小區(qū)改造提升、公共服務設施與公共空間優(yōu)化升級、老舊工業(yè)片區(qū)轉(zhuǎn)型升級、傳統(tǒng)風貌區(qū)保護傳承五個專題進行了深入調(diào)研，提交調(diào)研材料68篇。
關鍵詞
創(chuàng)新核心政策
城市更新涉及規(guī)劃、土地、投資、開發(fā)、建設等諸多環(huán)節(jié)，是一個復雜的系統(tǒng)工程。核心政策的制定和創(chuàng)新尤為重要。
不少市政協(xié)常委認為，城市更新核心政策的創(chuàng)新不僅有利于激發(fā)加快我市城市更新行動的內(nèi)在活力，更有利于做好前瞻性思考、系統(tǒng)性謀劃。
“現(xiàn)行土地開發(fā)制度在存量土地利益分配機制上存在缺陷;司法強制力運行細則缺失;立法保障滯后，規(guī)章政策文件位階相對較低?！眳f(xié)商中，市政協(xié)常委、重慶偉豪律師事務所主任楊家學開門見山，直陳我市在推進城市更新行動中，存在的需進一步優(yōu)化改進的地方。
同時，他提出建議，優(yōu)化存量土地開發(fā)機制和土地增值收益分配制度，盡量減小對城市更新存量土地開發(fā)的阻力，減少各環(huán)節(jié)成本;完善強制力運行規(guī)則，保障存量土地利用公開公平高效;成立高層次專門工作組，整合資源提升合力;在現(xiàn)行法規(guī)基礎上，適時制定《重慶市城市更新條例》，進一步為我市城市更新、打造高品質(zhì)生活宜居地完善法律保障。
圍繞城市更新機制創(chuàng)新，市政協(xié)常委、重慶科技學院副院長劉德紹聚焦提升公共效益有關政策，建議創(chuàng)新利益平衡機制，激發(fā)市場力量參與建設公共要素的活力;建立完善規(guī)劃引導機制，提高公共要素的設計品質(zhì);建立全社會監(jiān)督機制，推進公共要素的持續(xù)更新。
“隨著共享經(jīng)濟、共享服務的發(fā)展，很多社會資本已開始投向公共領域。”劉德紹認為，在創(chuàng)新利益平衡機制，激發(fā)市場力量參與建設公共要素的活力中，可以通過建立社會信用制度，納入其他激勵政策，激勵引導越來越多的物業(yè)權利人在城市微更新過程中，打開辦公樓停車場、運動場等封閉場所與設施，達到補充公共要素的目的。對于通過運營管理方式改變提升公共生活品質(zhì)的，根據(jù)更新主體的社會貢獻率，政府可適度減免經(jīng)營性收費或相關稅收，擴大市場激勵效應。
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市場參與老舊小區(qū)改造提升
老舊小區(qū)改造工作是城市更新行動的一個重要組成部分。自2020年7月以來，我市重點針對2000年前建成的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，持續(xù)推進其市政配套設施、社區(qū)服務設施、居民住宅小區(qū)等改造提升。
數(shù)據(jù)顯示，截至今年7月底，全市已累計啟動改造老舊小區(qū)2400余個、5000萬平方米。
“十四五”期間，我市城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造總量約1億平方米，總投資約400億元。協(xié)商中，市政協(xié)常委普遍認為，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造僅靠財政投入，難以滿足需要。
“目前，老舊小區(qū)改造提升的資金投入，90%來源于地方財政和中央資金補助，社會資本和居民出資僅占10%，導致政府財政壓力很大?！笔姓f(xié)常委、市政協(xié)民宗委專職副主任譚凈認為，需拓寬籌資渠道。
如何拓展改造提升資金來源?譚凈給出了三個辦法：
一是在穩(wěn)定已有資金來源的同時，可通過特許經(jīng)營、投資獎補、政府適量投入開發(fā)用地等方式，吸引更多社會資本參與投入改造提升行動，形成資金投入的多元化。
二是對老舊小區(qū)原有房屋土地存量資源、營收項目等進行利用、改造和優(yōu)化，擴大和增加收入來源，同時向政府、金融機構(gòu)申請發(fā)行專項債券或信貸支持，補充改造資金的不足。
三是本著“誰投資、誰受益”的宗旨，建立公平合理的利益分配機制，盡可能給予各類投資主體應有的經(jīng)濟回報，努力調(diào)動社會力量參與改造提升的積極性。
市政協(xié)常委、西南政法大學教授周尚君也呼吁，要創(chuàng)新城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造市場參與機制，完善投資平衡機制，創(chuàng)新投融資機制，助力群眾居住環(huán)境有效改善、城市整體風貌再上層樓。
對于目前市場參與機制方面的問題，周尚君認為主要體現(xiàn)在三個方面，包括：政策不細、社會參與機制不健全;回報不高、社會參與積極性不高;涉及面廣、社會參與協(xié)調(diào)難度大。
如何創(chuàng)新完善市場參與機制?周尚君建議，在研究制定政策措施中，關鍵是要完善投資平衡機制。一方面可通過盤活存量資產(chǎn)，整合利用小區(qū)閑置存量房屋，改擴建公共服務設施和便民服務設施，引入養(yǎng)老、托育、家政等專業(yè)經(jīng)營單位，構(gòu)建社區(qū)創(chuàng)業(yè)、就業(yè)、營業(yè)的可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟體系。
同時可擴大統(tǒng)籌范圍，尤其對不具備經(jīng)濟自平衡條件的小區(qū)，探索多小區(qū)、跨片區(qū)整合模式，推動資源“化零為整”，形成大片區(qū)統(tǒng)籌平衡、跨片區(qū)組合平衡。對需整合的國有資產(chǎn)，按規(guī)定評估、核定，作為政府投入資本金。
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提升公共空間品質(zhì)
“城市空間是有限的，在城市建設中要充分發(fā)揮我市山多、坡多、錯落有致的地形特點，利用好立體空間，加強立體綠化、美化，讓山城更美。”協(xié)商中，市政協(xié)常委們從城市細節(jié)入手，建議城市更新中不斷提升公共服務水平，優(yōu)化升級城市空間布局。
“建議以城市更新推動公園綠地建設，促進中心公園建設提升，同時加強袖珍公園、社區(qū)公園、口袋公園建設?！眲c瑞常委注意到，當前我市建成的公園還不能滿足市民在家附近就找到休閑娛樂好去處的需求。為此，她建議進一步強化我市全域公園有機串聯(lián)，建設城鄉(xiāng)公園體系，打造生態(tài)生產(chǎn)生活相互滲透、無間融合的生態(tài)公園，強化公園與城市全面開放融合提質(zhì)。
加快公園城市建設的建議得到了田盈常委的贊同?！袄贸鞘薪ㄔO中留下的小空間，打造一批離家近、環(huán)境美的社區(qū)公園、街區(qū)綠地，有利于提升老年人的幸福感、獲得感?！碧镉ㄗh利用好立體空間，提升城市綠化水平，同時可將原有的兩江碼頭拓展改造為濱江公共廣場，進一步豐富城市公共空間布局。
“年初一條名為‘開往春天的地鐵’的短視頻火遍網(wǎng)絡，這正是我市利用好山城地形特色，開展坡坎崖治理、美化公共空間后取得的巨大成果。”王昱常委建議進一步加強城市建設管理統(tǒng)籌力度，做到綠化美化工作同步設計、施工和管理，政府、企業(yè)、社會等各單位加大資金投入，加強項目后期管理維護，全面提升城市形象。
中央公園等一大批特色鮮明的主題公園逐步形成;打造了一大批特色鮮明的“山城步道”;停車難問題得到了較大程度的緩解;“兩江四岸”十大公共空間建設等項目也已開工建設并順利推進……細數(shù)我市在開展城市更新行動中取得的成效，市政協(xié)常委鄧琳倍感欣慰。
但鄧琳也毫不回避我市城市公共空間在建設和管理過程中存在的一些問題：公共空間用地缺乏、使用功能復合度不高、配套設施不全、精細化建設程度低、運行管理模式較為單一……
對此，她建議充分挖掘城市用地潛力，著力拓展城市公共空間范圍;強化多種功能復合利用，著力完善城市公共空間配套設施，特別是道路、停車位等交通設施，食物、直飲水、公廁等生活服務設施，座椅、桌子、休息亭等休憩場所，既要與景觀氛圍協(xié)調(diào)，還要具備舒適性和安全性;推進精細化設計與建設，著力提升城市公共空間品質(zhì);創(chuàng)新管理模式和運行機制，著力提升城市公共空間利用效能。
“安全是市民的兜底性需要，是推動城市有機更新、創(chuàng)造高品質(zhì)生活的重要前提?！贬槍Τ鞘泄部臻g利用效能，市政協(xié)常委任紅呼吁，城市更新中應加快編制防疫型應急避難場所專項規(guī)劃，深入開展應急避難場所現(xiàn)狀摸底與規(guī)劃實施評估，盡快補齊短板。
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探尋老舊工業(yè)片區(qū)“煥新之路”
“工業(yè)片區(qū)是我們一張重要的城市名片，然而在城市的改造升級中，卻逐漸成了一個‘包袱’?！弊鳛槔瞎I(yè)城市，重慶留存眾多工業(yè)遺產(chǎn)，城市更新中如何推動老舊工業(yè)片區(qū)轉(zhuǎn)型升級，也是市政協(xié)常委們協(xié)商的重點。
市政協(xié)常委、市規(guī)劃自然資源局副局長張睿將重慶工業(yè)遺產(chǎn)的文化價值特色總結(jié)為：依山傍水、進洞隱蔽的環(huán)境特征;沿江、沿路、組團分布的空間特征;門類齊全、類型完整的體系特征;工業(yè)發(fā)展歷程從未間斷的時間延續(xù)性特征。
“但重慶工業(yè)遺產(chǎn)保護修繕不易?！睆堫Ｌ寡裕貞c城鎮(zhèn)人口稠密，建設用地緊張，形成了包括工業(yè)遺產(chǎn)在內(nèi)的歷史文化資源和城市發(fā)展并置拼貼的現(xiàn)實特點，保護與發(fā)展的矛盾突出;同時，工業(yè)遺產(chǎn)等資源分布較為分散，不利于整體保護。此外，主觀上沒有對工業(yè)遺產(chǎn)的歷史沿革、價值特色等進行深入挖掘提煉傳承，盲目照搬照抄外地成功案例，出現(xiàn)保護利用后的風貌和功能千篇一律的現(xiàn)象，缺乏自身特色，精品項目不多。
張睿建議，建立我市工業(yè)遺產(chǎn)評定標準和原則，盡快公布我市工業(yè)遺產(chǎn)名錄。針對不同工業(yè)遺產(chǎn)的類型、區(qū)位、現(xiàn)狀條件等特點，進一步挖掘歷史文化價值并豐富活化利用方式，如建立主題公園，社區(qū)歷史陳列館，或建成綜合購物廣場等，使工業(yè)遺產(chǎn)的價值得到最大的發(fā)揮。
市政協(xié)常委、渝中區(qū)歷史文化街區(qū)管委會主任高琳則認為老舊廠房在區(qū)位、產(chǎn)權、風貌外觀、物業(yè)條件、改造成本、配套支撐、功能利用等方面，具有與傳統(tǒng)風貌區(qū)、老舊社區(qū)改造模式不可比擬的優(yōu)勢。
她建議實施城市更新行動中，科學編制老舊廠房片區(qū)更新改造規(guī)劃，合力制定年度改造計劃，同時明確過渡期間支持政策。例如在建設階段，建議市、區(qū)政府優(yōu)先對廠房改造、周邊配套設施建設給與一定比例的政策支持。轉(zhuǎn)型后水電氣部門也應適時調(diào)整水電氣收費標準，不再按工業(yè)用途收費。同時安排產(chǎn)業(yè)引導資金(基金)對文化、體育等提升城市氣質(zhì)顏值、完善公共配套功能的項目進行扶持。
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挖掘文化價值
“在實施城市更新行動中，有些地方出現(xiàn)了‘重經(jīng)濟輕文化、重當下輕歷史、重硬件輕軟件、重制度輕落實’的苗頭?！眳f(xié)商中，市政協(xié)常委一致認為，重慶是一座歷史文化名城，加快健全我市歷史文化街區(qū)及傳統(tǒng)風貌區(qū)保護傳承體系，是加快我市城市更新行動，打造高品質(zhì)生活宜居地的現(xiàn)實需要。
市政協(xié)常委、市政協(xié)副秘書長王濟光呼吁，在實施城市更新行動中，要加快健全我市歷史文化街區(qū)及傳統(tǒng)風貌區(qū)保護傳承體系，突出地方特色，探索產(chǎn)權整合，提升保護利用效果;拓展資金渠道，探索保護利用模式;理順管理體制，優(yōu)化保護利用秩序;強化制度約束，健全相關法規(guī)體系。
市政協(xié)常委、市作協(xié)主席冉冉對此也深有感觸，“重慶是一座得天獨厚的山水城市、歷史文化名城，山川形勝造就了它鮮明的城市特色與街巷肌理，具有山水城市的獨特魅力。”她建議突破習慣性思維定式，“有機更新”傳統(tǒng)風貌區(qū)助推城市發(fā)展。要以人為本，“活化”更新;在修繕改造時要“形神”并重，同時賦予其現(xiàn)代化功能，充分挖掘傳統(tǒng)風貌街區(qū)的經(jīng)濟社會價值和歷史文化價值。
