如何建設(shè)中國自然保護地體系

經(jīng)過百余年的探索實踐，國家公園的理念和發(fā)展模式已成為世界上自然保護的一種重要形式。目前，全世界有200多個國家和地區(qū)建立了國家公園、自然保護區(qū)等自然保護地。

國家公園在中國屬于新生事物。各國的國家公園建設(shè)背景不同，管理目標也不同，因此，國外的經(jīng)驗只能參考，無法照搬。那么，如何以國家公園為主體，建設(shè)中國的自然保護地體系？近日，在云南昆明召開的國家公園國際研討會上，來自國內(nèi)外的業(yè)界專家、知名學者、政府官員和自然保護組織代表對此進行了深入交流和探討。

自然保護領(lǐng)域的歷史性變革

自1956年建立廣東鼎湖山自然保護區(qū)開始，經(jīng)過60多年的不懈努力，我國的自然保護事業(yè)快速發(fā)展，取得顯著成績。來自國家林業(yè)和草原局的數(shù)據(jù)顯示：我國先后建立了自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園等十多種保護地類型，數(shù)量超過1萬處，面積約占我國陸地國土面積的18%，基本覆蓋了絕大多數(shù)重要的自然生態(tài)系統(tǒng)和自然遺產(chǎn)資源，使我國各類自然生態(tài)系統(tǒng)和大部分生物多樣性得到有效保護。

但隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，作為當時“搶救式”背景下發(fā)展起來的自然保護地體系，其問題越來越凸顯，包括定位模糊、多頭管理、權(quán)責不清、空間破碎、交叉重疊、保護空缺等，提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品和支撐經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)十分薄弱。

為了解決長期存在于我國自然保護地建設(shè)和發(fā)展中存在的困難和問題，黨的十八屆三中全會首次將建立國家公園體制作為重點改革任務(wù)；2015年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》對建立國家公園體制提出了具體要求；黨的十九大進一步提出“建立以國家公園為主體的自然保護地體系”；今年，黨和國家機構(gòu)改革方案又明確了國家公園管理局等自然保護地管理機構(gòu)。

在國家林業(yè)和草原局副局長李春良看來，一系列對國家公園及自然保護地體系的精準設(shè)計表明，中國自然保護領(lǐng)域正在經(jīng)歷一場歷史性變革。“從初期的緩慢發(fā)展到搶救性保護，再到人與自然和諧共生、生態(tài)與經(jīng)濟發(fā)展共贏的思想逐步形成，以國家公園為代表的先進保護形式將對我國自然生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生深遠的歷史影響?！?

中國特色帶來后發(fā)優(yōu)勢

早在1872年，美國建立了世界上第一個國家公園——黃石國家公園，并于44年后成立國家公園管理局，頒布《國家公園基本法》。中國的國家公園起步比美國晚100多年，卻因為中國特色而擁有后發(fā)優(yōu)勢，從試點到建立國家公園體制的進程明顯加快。

美國加州大學伯克利分校公園、人類及生物多樣性研究所執(zhí)行主任喬納森·賈維斯于2009年至2017年間擔任美國第18任國家公園管理局局長。他在介紹美國國家公園的建設(shè)情況時表示，在一百多年的國家公園歷史中，美國曾走過一段過度建設(shè)和過度旅游導致生態(tài)破壞的彎路，現(xiàn)在越來越注重保護，特別是對原生物種的保護?！懊绹昧?0年才從以旅游為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐员Ｗo為主，而中國只用了3年就確立了保護優(yōu)先的方向，值得贊賞。希望中國在國家公園體制建立過程中不僅要學習美國的經(jīng)驗，更要汲取美國的教訓?！眴碳{森·賈維斯建議。

人口眾多、資源緊缺、生態(tài)環(huán)境退化的現(xiàn)實，決定了中國的國家公園必須更加注重自然生態(tài)系統(tǒng)保護，肩負起國家生態(tài)安全屏障的使命；必須更加強調(diào)生態(tài)保護和消除社區(qū)貧困相結(jié)合，統(tǒng)籌生態(tài)和社會經(jīng)濟文化協(xié)調(diào)發(fā)展?！芭c一般自然保護地相比，國家公園在我國范圍更大、生態(tài)系統(tǒng)更完整、原真性更強、管理層級更高、保護更嚴格，在自然保護地體系中占有主體地位，是國家形象的代表?！眹伊謽I(yè)和草原局國家公園管理辦公室副主任唐芳林認為，這樣的定位賦予了國家公園更重要的使命。

今年4月10日，新成立的國家公園管理局揭牌。該機構(gòu)將承擔我國國家公園等各類自然保護地的管理職責。“美國的自然保護地體系由國家公園管理局、林務(wù)局、魚和野生動物管理局、土地局等部門分別管理，相對分散、各自為政，不僅完整性會受到影響，彼此之間也存在難以協(xié)調(diào)的問題。相比之下，中國的自然保護地體系顯然更具完整性和先進性。”唐芳林表示。

國家公園體制試點有序推進

2015年以來，我國積極開展國家公園建設(shè)的有益探索。中央全面深化改革領(lǐng)導小組先后審議通過三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山4個國家公園體制試點方案，國家發(fā)展改革委先后批復神農(nóng)架、武夷山、錢江源、南山、普達措、北京長城6個國家公園體制試點實施方案?！拔覀円源笮茇?、東北虎豹、亞洲象、雪豹等旗艦物種為主要保護對象，建立物種類型國家公園；以三江源、祁連山、橫斷山、秦嶺等重要地理單元為標志，建立生態(tài)系統(tǒng)類型的國家公園；還要規(guī)劃建立以青藏高原為主體的‘世界第三極國家公園群’，最終形成以國家公園為主體的自然保護地體系，構(gòu)建國土生態(tài)安全屏障?！崩畲毫急硎?。

目前，涉及我國12個省份的10個國家公園體制試點正按總體規(guī)劃有序推進，已形成包括“成立統(tǒng)一管理機構(gòu)”“建立自然資源產(chǎn)權(quán)體系”“生態(tài)保護補償制度”等在內(nèi)的可復制、推廣的經(jīng)驗，為全面鋪開國家公園體制建設(shè)打下了良好基礎(chǔ)。

盡管幾年的試點工作取得明顯成效，但國家林業(yè)和草原局總經(jīng)濟師、國家公園管理辦公室主任張鴻文也坦承，試點推進過程中仍面臨一些問題，包括規(guī)劃范圍和功能區(qū)劃分不盡合理，保護與發(fā)展的矛盾依然突出，法律法規(guī)、規(guī)程規(guī)范缺失，資金保障不到位等?！斑@些問題仍須加強研究和探索，找到妥善解決的辦法，為建立以國家公園為主體的自然保護地體系提供借鑒。”

讓以國家公園為主體的自然保護地體系建設(shè)進行得更順利、少走彎路，是中國工程院院士沈國舫的心愿。在他看來，我國與西方發(fā)達國家推進國家公園建設(shè)的自然、歷史與文化背景明顯不同，因此要在堅持自然保護理念和原則的基礎(chǔ)上，實事求是地按照國情審慎決策，把事情辦好?！安煌愋妥匀槐Ｗo地的布局和大小、國家公園內(nèi)功能區(qū)的設(shè)置和區(qū)劃等，都應(yīng)遵照實事求是的原則，富有彈性和特色，允許存在一些對生態(tài)保護無害且可以相容的生產(chǎn)經(jīng)營活動?！鄙驀潮硎?。

關(guān)于建成統(tǒng)一規(guī)范高效的中國特色國家公園體制，《建立國家公園體制總體方案》給出了時間表：到2020年，建立國家公園體制試點基本完成，整合設(shè)立一批國家公園，分級統(tǒng)一的管理體制基本建立，國家公園總體布局初步形成；到2030年，國家公園體制更加健全，分級統(tǒng)一的管理體制更加完善，保護管理效能明顯提高。

目前，建立國家公園體制各項工作正在加緊推進?！拔磥?，我們將集中力量在國家公園立法、制度體系、規(guī)劃布局、事權(quán)劃分、自然資源資產(chǎn)管理、資金保障、生態(tài)補償、社會參與等多個方面積極研究和實踐，全力確保我國國家公園體制建設(shè)各項工作任務(wù)順利完成?！睆堷櫸耐嘎?。

（本報記者張蕾）