摁下新時(shí)代教育立法“快進(jìn)鍵”

“近年來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育取得了明顯發(fā)展，但仍是教育體系的薄弱環(huán)節(jié)，發(fā)展不充分不平衡問(wèn)題依然突出，特別是在中西部農(nóng)村地區(qū)，教育資源尤其是普惠性資源短缺、運(yùn)轉(zhuǎn)困難、師資匱乏等問(wèn)題突出。”今年兩會(huì)期間，全國(guó)人大常委會(huì)委員、民進(jìn)中央副主席、北師大教育學(xué)部教授龐麗娟建議，加快推進(jìn)我國(guó)學(xué)前教育法立法進(jìn)程。

每年兩會(huì)期間，教育立法都是熱詞，現(xiàn)行教育法律大多制定于上世紀(jì)90年代，很多內(nèi)容已不適應(yīng)教育改革發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，加快教育立法進(jìn)程呼聲高漲。

立法呼聲的推動(dòng)力

呼吁出臺(tái)一部專門針對(duì)學(xué)前教育法律的聲音一直沒有停息。

全國(guó)人大教科文衛(wèi)委員會(huì)教育室原主任葉齊煉曾做過(guò)一個(gè)統(tǒng)計(jì)，2017年關(guān)于學(xué)前教育方面的議案有33件，如果一個(gè)議案必須有30名代表才能提出，那就是接近1000人次人大代表提出了學(xué)前教育立法的議案。

在今年兩會(huì)上，與學(xué)前教育法立法呼聲一樣高的，還有家庭教育法。

事實(shí)上，主張為家庭教育立法的呼聲早已有之。上世紀(jì)90年代國(guó)務(wù)院明確要求制定家庭教育法，部分地方也出臺(tái)了家庭教育條例，但是家庭教育立法時(shí)機(jī)尚不成熟，一直處于調(diào)研階段。

從地方的實(shí)踐看，家庭教育立法需要解決什么問(wèn)題，需要注意哪些問(wèn)題，亦有討論。在《江蘇省家庭教育促進(jìn)條例（草案）》尚處于審議階段時(shí)，就有文章《家庭教育有立法更要有辦法》說(shuō)，要幫助家長(zhǎng)解決孩子成長(zhǎng)中的困難與問(wèn)題，讓家長(zhǎng)真正懂得孩子教育，能夠盡好教育責(zé)任。

今年教育部明確，將啟動(dòng)家庭教育法立法研究與家校共育共治機(jī)制實(shí)踐試點(diǎn)?！耙话銇?lái)說(shuō)，傳統(tǒng)教育立法方式要經(jīng)歷教育部起草、國(guó)務(wù)院審議、全國(guó)人大及其常委會(huì)立項(xiàng)和審議等諸多環(huán)節(jié)，任何環(huán)節(jié)的不通過(guò)都意味著教育立（修）法將被擱置?！敝袊?guó)人民大學(xué)教育學(xué)院教授申素平說(shuō)。

“教育立法很重要，但也有難度。那些在法條里沒有涉及或者涉及了但不適應(yīng)教育發(fā)展實(shí)際情況的部分，都是‘硬骨頭’，要著力去修訂?！鄙虾Ｊ腥舜蟪Ｎ瘯?huì)主任殷一璀曾在接受記者采訪時(shí)表示，在我國(guó)的法治體系中，教育立法是相對(duì)比較完備的，從《教育法》《教師法》到《義務(wù)教育法》《高等教育法》《民辦教育促進(jìn)法》，幾乎覆蓋教育事業(yè)的各個(gè)階段。“法治建設(shè)有它的一致性，地方法規(guī)必須和上位法保持一致?！币笠昏J(rèn)為，這也是隨著教育改革發(fā)展不斷深入、修訂完善教育上位法的聲音越來(lái)越強(qiáng)烈的原因之一。

而在今年，教育立法迎來(lái)了轉(zhuǎn)機(jī)。在十三屆全國(guó)人大的立法規(guī)劃中，學(xué)前教育法列入一類項(xiàng)目，職業(yè)教育法、教師法、學(xué)位條例修訂列入二類項(xiàng)目。

立法可以解決什么問(wèn)題

一部法究竟能給教育改革發(fā)展帶來(lái)怎樣的推動(dòng)作用？實(shí)踐已經(jīng)作出了最好的回答。

2006年，《義務(wù)教育法》頒布以后，義務(wù)教育不僅在量上達(dá)到了基本全覆蓋，而且質(zhì)上有了根本的提高，教學(xué)條件明顯改善。

如同一枚硬幣的兩面，隨著時(shí)代的進(jìn)步，如果法律沒有及時(shí)跟上時(shí)代發(fā)展的步伐，改革就可能因之遇到障礙。“基層的學(xué)前教育股長(zhǎng)工作十分被動(dòng)?！比珖?guó)人大代表、湖北省人大常委會(huì)副主任、華中師范大學(xué)教育學(xué)院教授周洪宇在湖北就遇到這種情況。“一方面，隨著教育體制改革不斷深入，學(xué)前教育舉辦主體不斷增多，管理難度加大；另一方面，各級(jí)學(xué)前教育行政管理力量卻被削弱?！?br />
根據(jù)周洪宇的調(diào)研，近年來(lái)，除北京、上海外，全國(guó)29個(gè)?。▍^(qū)、市）在精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)時(shí)陸續(xù)將幼教管理機(jī)構(gòu)——學(xué)前教育處撤并，甚至沒有設(shè)專職幼教干部，而是由基教處來(lái)兼管?；烫幱捎谏砑鏀?shù)職，難以履行基本的管理職能。

而隨著學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃的推進(jìn)，國(guó)家更加重視學(xué)前教育，在財(cái)政上不斷加大投入和傾斜，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園和城市小區(qū)配套幼兒園蓬勃發(fā)展，隨之而來(lái)的法規(guī)不斷更新，立法工作亟待趕上學(xué)前教育實(shí)踐發(fā)展的步伐。

“教育立法要反映時(shí)代特征和現(xiàn)實(shí)價(jià)值?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授湛中樂(lè)認(rèn)為，與傳統(tǒng)教育相比，現(xiàn)階段教育更加貼近網(wǎng)絡(luò)化、法治化與國(guó)際化。教育也不再局限于從幼兒教育到研究生教育的完整學(xué)歷教育，大大延展和突破了時(shí)空概念。

教育法治建設(shè)該如何應(yīng)對(duì)教育領(lǐng)域出現(xiàn)的新動(dòng)向、新類型與新形式？“進(jìn)入新時(shí)代，教育法律體系的完善也要隨之進(jìn)入新時(shí)代，一個(gè)重要特點(diǎn)就是對(duì)一些法律進(jìn)行進(jìn)一步整合，以適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的需要?！比珖?guó)人大代表、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任許安標(biāo)曾在接受本報(bào)記者采訪時(shí)說(shuō)。

申素平舉例說(shuō)，無(wú)論是教師有償網(wǎng)絡(luò)授課的法律性質(zhì)，還是規(guī)范終身學(xué)習(xí)的各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)關(guān)系，教育國(guó)際化辦學(xué)過(guò)程中跨境教育服務(wù)貿(mào)易產(chǎn)生的教育主權(quán)、利益分配等國(guó)際糾紛、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下線上教育相關(guān)主體利益糾葛等，許多問(wèn)題和糾紛實(shí)際上都缺少明確的法律規(guī)范。

新時(shí)代教育立法的新期待

“改革開放40年，本著先行先試的精神，我們的很多改革都是摸著石頭過(guò)河，這是有其歷史特殊性的，法律雖然有滯后性，但未來(lái)凡是重大改革都要于法有據(jù)?！闭恐袠?lè)認(rèn)為，教育的公共屬性是需要法律來(lái)保證的。他舉例說(shuō)，教育投入不能由著政府的性子和錢包來(lái)，而是要受到法律的保護(hù)和規(guī)范。

改革與法治之于教育，如車之雙輪、鳥之兩翼。教育法的調(diào)整“疆域”在現(xiàn)代教育的沖擊之下正顯得“門戶大開”，而且這個(gè)門戶正隨著教育現(xiàn)代化的推進(jìn)而被進(jìn)一步放大。

“可以說(shuō)，我是教育立法的參與者、推動(dòng)者和受益者?！?016年1月，《江西省學(xué)校學(xué)生人身傷害事故預(yù)防與處理?xiàng)l例》正式實(shí)施、第三方調(diào)解機(jī)制建立后，全國(guó)人大代表、江西省教育廳廳長(zhǎng)葉仁蓀更加確信，教育立法可以有效破解教育改革中的制度性難題、推動(dòng)改革落實(shí)見效，也是實(shí)現(xiàn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。

變化體現(xiàn)在數(shù)據(jù)上。在堅(jiān)持事故預(yù)防與事故處理并重的原則下，該條例實(shí)施后，江西省學(xué)生安全事故發(fā)生率明顯下降，2016年中小學(xué)生溺水死亡減少了27.4%，2017年減少了20.3%。

先行先試中出現(xiàn)的新問(wèn)題和遺留的“硬骨頭”，單靠政府規(guī)章和紅頭文件，很難“一張藍(lán)圖繪到底”。如何將改革實(shí)踐成果以法規(guī)的形式固定下來(lái)，考驗(yàn)著立法者的智慧。

“‘十三五’期間，上海市計(jì)劃對(duì)教育類的法律法規(guī)進(jìn)行系統(tǒng)的梳理和評(píng)估，看看哪些對(duì)發(fā)展中的教育實(shí)際是管用的，哪些是有欠缺的，哪些是需要在國(guó)家法律體系中進(jìn)行補(bǔ)充的?！币笠昏恼f(shuō)法在《上海市教育法治建設(shè)“十三五”規(guī)劃》中得到印證。

“教育立法已經(jīng)不單純表現(xiàn)為制定了多少新法，而是更為強(qiáng)調(diào)立法的質(zhì)量，也就是所立之法本身是否為良法善法?！鄙晁仄秸f(shuō)。

申素平建議，新時(shí)代的教育立法應(yīng)堅(jiān)持立、改、廢、釋并舉，特別是在國(guó)家立法資源有限的情況下，更為重視修法和釋法，提高法律的有效性；應(yīng)超越教育立法的部門利益限制，加強(qiáng)利益相關(guān)者的參與和權(quán)益的平衡統(tǒng)籌；應(yīng)提高立法技術(shù)，減少倡導(dǎo)性規(guī)范的使用，建立明確有力的教育法律責(zé)任體系，提高教育法的可操作性；應(yīng)加強(qiáng)教育法與其他法律的銜接與融合，實(shí)現(xiàn)與相關(guān)部門法律的良性互動(dòng)；應(yīng)協(xié)調(diào)中央立法與地方立法的關(guān)系，鼓勵(lì)地方教育立法，增強(qiáng)教育法的適用性。

有了法律，執(zhí)法難的問(wèn)題又凸顯了出來(lái)?！澳壳埃行┑胤缴形唇ⅰ稓埣踩私逃龡l例》要求的殘疾人教育專家委員會(huì)，也沒有類似機(jī)構(gòu)能夠?qū)议L(zhǎng)和學(xué)校的入學(xué)爭(zhēng)議進(jìn)行仲裁?！苯衲陜蓵?huì)，俞敏洪帶來(lái)了“關(guān)于多部門統(tǒng)籌保障適齡殘障兒童平等享受義務(wù)教育的建議”，他在提案中指出，因?yàn)檫M(jìn)入普校后配套資源不足，一些殘障兒童不能得到適合的教育支持，面臨主動(dòng)或被動(dòng)退學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)。

3月1日，在2019適齡特殊兒童入學(xué)問(wèn)題調(diào)研及政策建議專家研討會(huì)上，中國(guó)精神殘疾人及親友協(xié)會(huì)主席溫洪談道，當(dāng)初試圖以“零拒絕”的入學(xué)政策讓患孤獨(dú)癥的孩子與普通孩子一起上課學(xué)習(xí)，卻遭到普通孩子家長(zhǎng)反對(duì)，他們怕自己孩子受到傷害，要求“零風(fēng)險(xiǎn)”。

“現(xiàn)代化的教育觀念呼喚一種認(rèn)真對(duì)待教育選擇和充分尊重個(gè)性發(fā)展的服務(wù)型教育法?！鄙晁仄秸J(rèn)為，我國(guó)教育立法應(yīng)向更為重視權(quán)利和以人為本的方向繼續(xù)轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)尊重教育主體的選擇自由，更要保護(hù)教育主體的基本權(quán)利。